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Propuesta presupuestal del Poder Ejecutivo para la Universidad de la República

Cuando la ineficiencia de lo público es una profecía autocumplida Leer más »

 

La eficiencia del Estado suele citarse como argumento que invoca y justifica cambios en las políticas y la optimización de los recursos públicos. El proyecto de ley del presupuesto quinquenal no es una excepción. Desde el Poder Ejecutivo (PE) se ha reiterado que su inspiración es la promoción de la eficiencia y el buen uso de los recursos públicos, pilares para construir una administración moderna y transparente.

La austeridad republicana y el análisis pormenorizado del uso de recursos —a la hora de definir las prioridades del gasto y a la hora de rendir cuentas explícitas a la sociedad— son un imperativo ético que debe guiar el accionar de los órganos y personas responsables de su ejecución. Sin embargo, una gestión eficiente requiere instrumentos adecuados, ágiles y flexibles.

Con respecto a la Universidad de la República (Udelar), el proyecto de presupuesto quinquenal presentado por el PE constituye una pieza de relojería inversa que retrotrae a prácticas administrativas incompatibles con el adecuado funcionamiento de una universidad pública al incorporar rigideces e incentivos que derivarán en estándares de eficiencia empobrecidos.

El común denominador de los cambios normativos que incorpora el proyecto, como marco para instrumentar el menguado presupuesto universitario, es la rigidización de la ejecución presupuestal de la Universidad: más que estándares de eficiencia se erigen densas mallas de dificultades que entorpecen la concreción del gasto y, a través de esa vía, generan ahorros espurios para las arcas del Estado.

Las disposiciones que comparten este patrón son diversas: restricciones al uso de los fondos de libre disponibilidad de la Udelar, capas de complicaciones para la gestión cotidiana y controles inespecíficos para habilitar el traspaso de rubros, deterioro de las condiciones para planificar inversiones de mediano y largo plazo, imposibilidad de contar con marcos flexibles para financiar la compra de insumos académicos y científicos, etc. En las páginas siguientes repasaremos algunos de estos temas, analizando con cierto detalle la operativa de alguna de estas disposiciones.

El proyecto de ley de presupuesto atenta contra la eficiente gestión financiera de proyectos universitarios sostenidos en recursos no provenientes del presupuesto nacional

Los fondos presupuestales de libre disponibilidad de la institución son aquellos que no provienen del erario público sino de la venta de servicios, de la participación en proyectos nacionales e internacionales financiados por terceros, de los convenios con el sector público y privado, del cobro de derechos asociados a la propiedad intelectual o autoral, etcétera.

La propuesta remitida al Parlamento nacional (art. 526), deroga el artículo 4 de la Ley 19788, que establece:

«Autorízase al Inciso 26 “Universidad de la República” al mantenimiento de los Fondos de Libre Disponibilidad en las monedas o títulos de cualquier tipo según lo considere conveniente, así como a la realización de colocaciones e inversiones financieras con destino al financiamiento de infraestructura edilicia, previo informe de la Tesorería General de la Nación».

El artículo derogado fue propuesto por la Udelar en el marco de la rendición de cuentas de 2019 y aprobado por unanimidad en el Parlamento. Todos los partidos con representación parlamentaria comprendieron la particularidad de la Udelar, en tanto universidad pública que recibe y utiliza fondos provenientes de diversos orígenes para la ejecución de proyectos y programas que trascienden al año lectivo. Sin embargo, sin que medie argumentación de motivos y pese a esa unanimidad al votarse hace apenas año, el PE propone derogar esta disposición, dejando nuevamente desguarnecida a la Universidad en la gestión eficiente de sus recursos de libre disponibilidad.

¿Por qué es relevante la disposición aprobada en 2019 con el acuerdo de todos los partidos con representación parlamentaria y sujeta a derogación en el proyecto remitido por el PE? Es bueno entender la operativa universitaria con fondos de libre disponibilidad a través de ejemplos concretos que ponen en evidencia el contrasentido de eliminar una disposición de esta naturaleza.

La Universidad de la República, a través de sus equipos de docentes en todas las áreas de conocimiento, se postula y concursa para obtener financiamiento específico en llamados internacionales y nacionales para proyectos de investigación cuya duración suele insumir varios años, como es de esperar en la actividad académica. Al conveniar desde el proyecto con la entidad financiadora —universidades extranjeras, redes académicas internacionales, comités científicos y culturales que fomentan la investigación integrada de equipos académicos radicados en diferentes países, etc.— esta traspasa los fondos para el proyecto a la Udelar, que usualmente debe rendir su ejecución con cierta periodicidad durante la duración del proyecto.

Estos proyectos contienen financiamiento específico para la adquisición de equipamiento científico o para la construcción de infraestructuras necesarias para su instrumentación, así como la compra de insumos, muchos de ellos importados y nominados en dólares, y para el pago de remuneraciones durante sus años de ejecución. Ahora bien, al recibir los fondos, la Udelar no puede hacer depósitos en unidades indexadas u otro instrumento financiero que evite la pérdida de poder adquisitivo de los fondos de libre disponibilidad recibidos.

Como la Udelar está obligada a colocar a la vista los fondos que recibe de terceros, sin protección alguna contra la devaluación o la inflación, los recursos que en la planificación original del proyecto se puedan haber previsto para la compra de equipamiento o de insumos a lo largo de varios meses o años pierden valor. En un país con una inflación cercana al 10 % esta rigidez perjudica la calidad de la ejecución del proyecto, expone a que el financiamiento resulte insuficiente cuando corresponde adquirir insumos o construir infraestructura académica y ubica a la Universidad como un administrador ineficiente ante quienes lo financian. ¿Cuál es la razón por la que se desea prohibirle a la Udelar que pueda colocar los recursos que no provienen del presupuesto nacional por financiación con rentas generales en instrumentos financieros —cuentas nominadas en UI o dólares, letras de regulación monetaria, etc.— para proteger su patrimonio y el valor de su disponibilidad financiera en proyectos de largo plazo financiados por terceros? El Parlamento nacional entendió la dificultad en 2019. El mensaje presupuestal del PE retrocede y nos devuelve a prácticas ineficientes.

El ejemplo se repite en otras áreas: la Facultad de Odontología o el Hospital de Clínicas reciben proventos por servicios de salud que utilizan para reponer equipamiento e insumos. Esos ingresos deben depositarse en cuentas a la vista, perdiendo poder de compra al punto de poner en tela de juicio la posibilidad de reponer los stocks utilizados en la atención sanitaria cuando debe efectuarse su reposición.

La construcción de infraestructura científica en el interior, para la que se usaron fondos de libre disponibilidad en los últimos años, sufrió las consecuencias de la imposibilidad de realizar colocaciones preventivas: fondos ahorrados en un año determinado para ser ejecutados dos o tres años después, de acuerdo a la planificación de obras, redujeron su capacidad de impacto en términos de metros cuadrados construidos o de equipamiento de laboratorios.

La solución que incorporó la Ley 19788 no solo es razonable, sino que es imprescindible si se entiende cómo funcionan las universidades y la necesidad de planificar gastos con fondos de libre disponibilidad distribuidos en el tiempo. Su derogación presupone cercenar la capacidad de gestión financiera de la Udelar, volver a esquemas de administración perimidos y, sobre todo, ya perimidos en el contexto internacional.

Basta relevar los marcos normativos dentro de los que operan las universidades públicas de la región para comprobar que ninguna institución pública funciona con esta camisa de fuerza, menos aun las universidades públicas en el mundo desarrollado, que operan con una amplia autonomía financiera. En esta materia, la «excepcionalidad» uruguaya vuelve a instaurar vetustos e ineficientes criterios de gestión y un desconocimiento profundo sobre cómo funciona el quehacer universitario de calidad.

El proyecto de ley de presupuesto desarticula disposiciones que permiten una gestión eficiente de las inversiones académicas y científicas

El proyecto también deroga el artículo 192 de la Ley 19535 de 2017 (Rendición de Cuentas), que establece:

«Artículo 192 (Créditos de inversiones). Los créditos asignados a inversiones que al 31 de diciembre no se hubieran ejecutado por razones fundadas, podrán transferirse al ejercicio siguiente con igual destino al previsto.»

Vale aclarar que prácticamente no se ha aplicado este artículo, en tanto la Udelar ejecuta la totalidad de los recursos que recibe. No obstante, su existencia habilita una planificación de los procesos de inversiones más eficiente y consistente con los objetivos de construir infraestructura universitaria de calidad en todo el país.

Los ejemplos pueden ilustrar la rigidez que impone la derogación del mencionado artículo. En 2011 la Universidad de la República, a través de un mecanismo de llamados a inversiones de alto impacto en el interior del país —volveremos a mencionar las características de estos procesos en el apartado siguiente, al comentar las restricciones a las trasposiciones de rubros que también incorpora el proyecto de ley— decidió invertir en tres acervos de infraestructura científica de primer nivel: dos resonadores magnéticos nucleares para el Polo Agroalimentario de la Universidad en Paysandú —instalado en el predio de la Estación Experimental Mario Cassinoni—, el laboratorio de microscopía electrónica en Rocha y el laboratorio de bioseguridad P3 en Salto, cuya construcción culminó en setiembre de 2020 y que dota al Uruguay de un laboratorio para la manipulación de patógenos con características únicas.

Las tres inversiones, decididas en el marco de la estrategia de desarrollo en el interior, aportaron infraestructura única a nivel nacional en sus respectivas áreas, a la vez que se radicaban los equipos de docentes con la formación y acumulación adecuados para su uso. Desarrollar Universidad en el país no fue una frase vacía: para quebrar asimetrías, la Universidad  apostó a inversiones de calidad mundial y que no estaban disponibles en Montevideo.

Sin embargo, la construcción de infraestructura científica de este calibre y complejidad no es una tarea estándar. Los procedimientos de diseño, de montaje de la obra civil requerida para su funcionamiento y de dotación de los instrumentos y equipamientos asociados no se hacen en tiempos acotados y previsibles: emergen situaciones imprevistas y decisiones técnicas no triviales necesitan de consultas profesionales en el extranjero ante la ausencia de especialistas en el montaje y manejo de equipos de esta naturaleza, como ertificaciones internacionales, como en el caso del laboratorio P3 en Salto, donde hubo de recurrirse a una empresa estadounidense especialista en el control y la certificación del cumplimiento de la norma norteamericana para el funcionamiento de este tipo de laboratorios con altas exigencias de bioseguridad.

Estas obras e instalaciones en el interior del país no hubiesen sido viables si la Universidad no hubiera contado con instrumentos que le permitieran realizar escalonamientos de inversiones y reestructurar los calendarios de construcción sin perder recursos. En estos casos, el adicional del Fondo de Solidaridad cumplió un papel trascendente, al constituir recursos de libre disponibilidad que pueden utilizarse para viabilizar inversiones complejas e inciertas.

No obstante, este mecanismo tuvo un problema en el pasado y tendrá otro en el futuro, de concretarse la asignación presupuestal propuesta por el Poder Ejecutivo.

En el pasado, como la Udelar no contaba con mecanismos para proteger los recursos de libre disponibilidad contra el riesgo inflacionario, los recursos previstos y separados para financiar algunas de estas obras en 2011 —en especial en el laboratorio P3— perdieron más de 20 % de su poder de compra cuando fueron aplicados: la licitación del año 2012 tuvo que declararse desierta por inconveniencia económica y técnica de las propuestas presentadas —las empresas uruguayas no contaban con experiencia en construcciones de esta naturaleza—. En 2013 se contacta a los National Institutes of Health, agencia nacional de investigación médica norteamericana, donde se obtienen recomendaciones de empresas especializadas en el montaje y certificación de laboratorios P3, a partir de lo cual se plantea un rediseño sobre la base de los estándares norteamericanos.

Con una inversión de cinco millones de dólares, la plataforma de laboratorios se culminó este año 2020, incorporando 1500 metros cuadrados para sostener investigación de calidad en las áreas biológicas. En el camino, los recursos destinados originalmente perdieron valor ante la falta de actualizadores de los rubros de gastos e inversiones y la imposibilidad de plantear una administración financiera precautoria, colocando los fondos, por ejemplo, con este destino en cuentas nominadas en UI. Ante esta situación, para poder financiar una obra de esta envergadura y complejidad, la Universidad recurrió a otro instrumento disponible para implementar una gestión eficaz: el traspaso de fondos entre el rubro de remuneraciones y el de gastos e inversiones. Como se discute en el apartado siguiente, también en esta área el proyecto de ley incorpora innovaciones restrictivas y de mala calidad para proteger la eficiencia de las políticas públicas que sostiene la Universidad de la República.

A su vez, en el futuro, la posibilidad de utilizar mecanismos de financiamiento interanual a partir de fondos de libre disponibilidad quedará acotado. Estos fondos deberán asignarse para cubrir las brechas de financiamiento y el déficit que los servicios universitarios ya afrontan, producto de la ausencia de ajuste por inflación de los rubros de gastos e inversiones universitarios en casi una década. En el nuevo escenario, la ausencia de recursos y las restricciones normativas incorporadas arman una tenaza que hace inviable sostener inversiones que construyen capacidades científicas nacionales en todo el territorio nacional.

El proyecto de ley de presupuesto erige obstáculos burocráticos para el traspaso de rubros y deja espacios para la discrecionalidad y arbitrariedad para impedir la ejecución eficiente de recursos públicos

El artículo 528 del proyecto de ley sustituye al 382 de la Ley 15903 (Rendición de Cuentas de 1987). El cambio es preocupante: en su literal e, exige contar con informes favorables previos para las trasposiciones del rubro de sueldos al de inversiones. En el literal g se agrega un tope de 10 % de la asignación de sueldos para el traspaso hacia el rubro de gastos y, simultáneamente, se exige un informe favorable del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Estos cambios son preocupantes por varias razones. En primer lugar, se establece en forma preceptiva la necesidad de «informes favorables» del MEF y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) pero no se establece qué aspectos se podrían observar, dejando la puerta abierta a la arbitrariedad o incluso a que ambos organismos puedan cuestionar la «conveniencia» por razones sustantivas, lo que además de resultar inentendible —ni el MEF ni la OPP tienen especificidad técnica para analizar políticas de educación superior— puede resultar inconstitucional. Es de hacer notar que los entes autónomos de enseñanza están excluidos expresamente de los mecanismos de contralor que el PE puede ejercer sobre los servicios descentralizados y entes autónomos previstos en el artículo 197 de la Constitución. ¿Qué aspectos evaluarán el MEF y la OPP para emitir «informes favorables»? El espacio de discrecionalidad es enorme al no establecerse con claridad las áreas que deberían evaluar.

En segundo lugar, no se establece plazo alguno. Esto implica que el MEF y la OPP pueden demorar meses en emitir observaciones, bloqueando por la vía de los hechos el traspaso de rubros y dificultando la ejecución presupuestal. La Universidad de la República, que ejecuta el 100 % de los recursos presupuestales, puede verse en la disyuntiva de no poder ejecutar por decisión implícita de la OPP o del MEF, ante ausencia de respuesta a la solicitud planteada. Es un mecanismo que habilita la arbitrariedad para controlar la ejecución por la vía de los hechos ante la ausencia de respuesta, sin justificaciones.

¿Por qué estas normativas afectan la calidad de las políticas universitarias? El siguiente gráfico, que muestra la diferencia entre las asignaciones del rubro de Gastos e Inversiones y la ejecución efectiva, ilustra la respuesta.

La línea azul muestra la evolución, a precios constantes, de la apertura presupuestal del rubro de gastos e inversiones proveniente de financiamiento de rentas generales. La línea roja agrega a este financiamiento el proveniente de los fondos de libre disponibilidad. Finalmente, la serie en celeste muestra la ejecución efectiva de la Udelar en gastos e inversiones.

Varias constataciones son pertinentes. En primer lugar, el rubro de Gastos e inversiones que aporta rentas generales muestra un deterioro sistemático desde hace casi una década. Entre 2011 y 2020 hay una caída de 28 % en términos reales. Si se agregan los fondos de libre disponibilidad que la Udelar asignó a esta finalidad (línea roja), la caída es de 19 %. La Universidad de la República tenía menos de cien mil estudiantes de grado en el 2011 e ingresaron 1855 estudiantes a ofertas de posgrados, mientras que la matrícula de grado aumentó a 140.000 en 2020 (incremento de 27 %) y el ingreso a posgrados alcanzó a 2713 (incremento de 46 %). Mientras que en una década la cantidad y diversidad territorial de los estudiantes universitarios se expandieron consistentemente, los fondos asignados a atender inversiones y gastos se deterioraron en forma sustantiva. Lo mismo se constata al analizar la situación del Hospital de Clínicas, donde el peso de los insumos para su funcionamiento provoca restricciones fuertes ante la ausencia de ajustes en el rubro que acompasen la evolución de medicamentos, materiales hospitalarios, etcétera.

La segunda constatación es que la Universidad tomó medidas drásticas para compensar este deterioro. Optó por destinar a inversiones de alto impacto en el interior el remanente del rubro destinado a cargos docentes asociado a la diferencia temporal entre sus llamados a provisión y la efectivización de la toma de posesión de los cargos. Fue con estas transferencias que se decidió en 2011 construir el laboratorio P3 en Salto, el mejor laboratorio de microscopía electrónica de transmisión del Uruguay en Rocha o la adquisición de los mejores resonadores magnéticos nucleares con que cuenta el país e instalarlos en Paysandú. Sin esta flexibilidad, ninguna de estas inversiones —como tampoco otras en Montevideo y el resto del territorio nacional— hubiesen sido posibles.

La Universidad de la República sostiene su sistema de becas de posgrado y grado, sus inversiones edilicias y en equipamiento científico, sus compras de insumos para la atención sanitaria, sus gastos necesarios para enseñanza e investigación porque cuenta con esta flexibilidad normativa desde 1987 y que se propone derogar en esta instancia.

Son decisiones explícitas, que, de votarse, tendrían como resultado laboratorios sin insumos, menos becas, incapacidad para avanzar mínimamente en inversiones edilicias que se necesitan en el interior y en Montevideo. Es inviable instrumentar una política de becas o de compra de insumos cuando no pueden ser cubiertos por la apertura presupuestal del rubro de gastos e inversiones, esperando que el MEF o la OPP emitan un «informe favorable» sin plazos ni limitaciones causales para evaluar la solicitud. Emergerá una institución más ineficiente, no por su desempeño, sino por la rigidez impuesta desde la incomprensión de la complejidad y funcionamiento de una universidad pública o la intención de limitar la ejecución presupuestal.

Comentarios finales: Hacia una universidad inclusiva, transparente y ágil, con una estructura organizativa, académica y edilicia de vanguardia

A estas disposiciones distorsivas se le suman otras, de carácter general, que pueden afectar a la Universidad de la República. Preocupa en particular la autorización al PE de establecer límites en la ejecución presupuestal ante el riesgo de no cumplimiento de la meta fiscal (art. 7). El concepto de riesgo se encuentra indeterminado y queda a la interpretación del propio PE, pero, además, incorpora un mecanismo de dudosa constitucionalidad. El artículo 214 de nuestra carta magna establece que es en ocasión de las rendiciones de cuentas donde el PE puede «… proponer las modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos […] por razones debidamente justificadas». En este caso, se le otorga al PE no solo la potestad constitucional de proponer al Parlamento, sino la de instrumentar sin aprobación parlamentaria un ajuste en las disponibilidades presupuestales sin explicar las razones que lo justifican ante el Poder Legislativo. Otras disposiciones —como las atinentes a las competencias de la Auditoría Interna de la Nación— muestran un sesgo similar, que ameritan un análisis pormenorizado desde una perspectiva constitucional, no solo de su pertinencia e implicancias para la gestión.

En esta ocasión, interesa recalcar que las rigideces y trabas a la gestión universitaria incorporadas atentan contra uno de los objetivos estratégicos que la Universidad de la República plantea al país y al Parlamento nacional para este quinquenio: construir una una universidad inclusiva, transparente y ágil, con una estructura organizativa, académica y edilicia de vanguardia.

Estas disposiciones, que no tienen costo fiscal, ubican a la Universidad de la República en desigualdad de condiciones con respecto al funcionamiento habitual de las universidades públicas y privadas a nivel mundial, con la correspondiente afectación de su capacidad para funcionar en redes académicas nacionales e internacionales de calidad. Ni en la región ni en el contexto internacional las universidades públicas se encuentran sujetas a estos niveles de restricción en su funcionamiento cotidiano.

La propuesta presupuestal parece confundir, en el caso de la Udelar, eficiencia con gastar poco en lugar de asociar eficiencia con gastar bien.

Por cierto, gastar bien no es una afirmación absoluta sino relativa y hace referencia a tomar las mejores decisiones dada una dotación de recursos previsible, pero la propuesta presupuestal no solo retacea necesarios incrementos de recursos para sostener políticas estratégicas del país —fortalecimiento de la comunidad científica y académica nacional, promoción decidida de la descentralización de la vida universitaria, un sistema de becas que responda a la crisis social—, sino también dificulta al extremo la ejecución de los deteriorados recursos presupuestales que la Universidad de la República recibiría en el quinquenio.

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