¿Es el multilateralismo una hoja de parra?

Las organizaciones internacionales están actualmente plagadas de acusaciones de estados poderosos que ejercen una influencia indebida sobre los resultados. Estos incluyen revelaciones recientes sobre Australia, Japón, Arabia Saudita y otros países que se oponen a las Naciones Unidas sobre el cambio climático, sugerencias de que altos funcionarios del Banco Mundial intervinieron para impulsar la clasificación de China en el índice Doing Business del Banco y sospechas de que China influyó en el mundo. Enfoque de la Organización de la Salud ante la pandemia de COVID-19.

Detrás de todas estas controversias está la simple realidad de que los países poderosos ejercen una gran influencia sobre las organizaciones multilaterales. Pero su influencia no imposibilita el multilateralismo. Más bien, es una fuerza que debe gestionarse y contrapesarse activamente.

La influencia indebida de algunos países en las instituciones multilaterales no es, por supuesto, nueva, pero el cambiante equilibrio de poder mundial la ha vuelto a poner de relieve. Por ejemplo, el reciente alboroto de Doing Business generó argumentos que implicaban que las instituciones tecnocráticas y basadas en la evidencia, como el Banco Mundial, corrían el riesgo de ser dirigidas por gerentes demasiado atentos a las preocupaciones de China. Como escribe Anne Krueger , «Al igual que la esposa de César, los líderes del FMI y del Banco Mundial deben estar muy por encima de toda sospecha al supervisar el trabajo de estas instituciones y salvaguardar la integridad de los datos en los que se basa ese trabajo».

Pero la historia cuenta una historia diferente. Estados Unidos ha dominado durante mucho tiempo al Banco Mundial, tanto en su gobierno formal como informal. En la década de 1960, se decía que EE. UU. Apenas necesitaba ejercer sus poderes formales sobre la organización, porque su personal trabajaba con un ojo constantemente entrenado en las preferencias del gobierno de EE. UU., A pocas cuadras en el centro de Washington, DC. Como señaló la historiadora Catherine Gwin , «El resultado fue una huella estadounidense fuerte y duradera en todos los aspectos del Banco, incluida su estructura, la dirección de la política general y la forma de otorgar préstamos».

El gobierno de los Estados Unidos normalmente ha canalizado sus preferencias a través de la alta dirección del Banco Mundial. En 2006, un panel independiente encargado por el Banco para evaluar su investigación criticó la forma en que «la investigación se utilizó para hacer proselitismo en nombre de la política del Banco, a menudo sin adoptar una visión equilibrada de la evidencia y sin expresar el escepticismo apropiado». Además, “la investigación interna que era favorable a las posiciones del Banco recibió gran prominencia y la investigación desfavorable se ignoró”. El panel lamentó que, «cuando el liderazgo del Banco apela selectivamente a investigaciones relativamente nuevas y no probadas como evidencia sólida de que sus políticas preferidas funcionan, otorga una confianza injustificada a las recetas del Banco».

Otros países poderosos también ejercen influencia sobre la alta dirección y el personal de las organizaciones internacionales. En la revisión de vigilancia del Fondo Monetario Internacional de 2014 , por ejemplo, el personal señaló la «presión interna adicional y el escrutinio asociados con la vigilancia de las economías sistémicas». Y en un documento de antecedentes sobre imparcialidad para la revisión, casi el 60% de los jefes de misión del FMI encuestados que trabajaron en economías avanzadas reconocieron «la presión para diluir la franqueza de los informes del personal técnico a fin de evitar molestar a las autoridades del país».

Pero las organizaciones internacionales necesitan el respaldo de países poderosos para ser efectivas, e históricamente han asegurado ese respaldo al otorgar a estos países derechos especiales. Por ejemplo, mientras que Estados Unidos permaneció fuera de la Liga de Naciones en la década de 1920, fue persuadido de unirse a la ONU, el FMI y el Banco Mundial después de la Segunda Guerra Mundial. Esto se debió sobre todo a que Estados Unidos ganó voz sobre el liderazgo de estas organizaciones, acogió su sede y tenía un poder de decisión enorme (un veto en el Consejo de Seguridad de la ONU y un poder de voto ponderado en el FMI y el Banco Mundial). La posición de liderazgo de China dentro del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura refleja consideraciones similares.

Al mismo tiempo, los países poderosos deben aceptar algunas limitaciones para persuadir y cooptar a otros para que participen en las instituciones multilaterales. Por esta razón, los estados fuertes crean organizaciones que otorgan votos a otros estados, con arreglos formales de toma de decisiones que (aunque débilmente) limitan su poder para decidir unilateralmente lo que hace la institución.

El resultado es una tensión constructiva constante entre los intereses de los más poderosos y los de todos los demás. Tres factores son cruciales para manejar las inevitables tensiones.

Primero, el liderazgo es vital. El papel del líder de cualquier institución multilateral incluye no solo “decir la verdad al poder”, sino también movilizar a los países más pequeños para asegurar que sus voces sean escuchadas y contrarrestar la influencia de los poderosos. Sin embargo, tal influencia compensadora será silenciada mientras los estados poderosos controlen el nombramiento y la reelección de los altos cargos de las organizaciones, como lo hacen Estados Unidos y la Unión Europea (y cada vez más China) en el Banco Mundial y el FMI. Tal como están las cosas, los jefes de estas instituciones son implícitamente responsables ante los principales poderes.

En segundo lugar, en principio, los acuerdos formales de gobernanza que garantizan la representación de todos los miembros, las reglas sobre la dotación de personal y el financiamiento y los procesos de toma de decisiones permiten a todos los Estados miembros exigir cuentas a una institución. Pero el funcionamiento eficaz de tales mecanismos requiere atención, información y experiencia. Actualmente, demasiados países están representados en instituciones multilaterales por funcionarios que cumplen períodos breves y tienen poco acceso a la información. Esto los hace fáciles de superar. Los países menos poderosos deben capacitar y equipar a sus representantes de manera adecuada para que sirvan en las juntas directivas de las organizaciones internacionales, de modo que puedan defenderse y restringir la influencia indebida de los más poderosos.

Por Ngaire Woods
Decano de la Escuela de Gobierno Blavatnik de la Universidad de Oxford.

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