Polémica: documento completo entregado al canciller Nin Novoa, sobre; “Inserción internacional del Uruguay”

El jueves 5/05 en una reunión de la Agrupación Nacional de Gobierno del Frente Amplio los grupos MPP, Partido Comunista, Casa Grande, el grupo del vicepresidente Raúl Sendic lista 711, y el Partido por la Victoria del Pueblo-PVP, entregaron al canciller Nin Novoa, un documento crítico sobre una iniciativa de este, de flexibilizar mecanismo del Mercosur en su resolución 32/00.

A continuación La ONDA digital publica completo el Documento llamado de “Inserción internacional del Uruguay”.

Documento: “Sobre la propuesta de flexibilización de la negociación con terceros países en el MERCOSUR y Decisión 32/00

“La inserción del Uruguay en el mundo será impulsada desde la plataforma MERCOSUR. Por ello se fomentará una agenda externa común del bloque, consolidando y fortaleciendo las Instituciones.

Regionales
La propuesta programática del Frente Amplio busca desarrollar una política exterior que tenga como objetivo una proyección internacional de Uruguay priorizando la integración regional para su inserción en el mundo.

Esta región tiene el potencial de constituirse en uno de los bloques más importantes del sistema internacional. La construcción de posiciones en el marco de instituciones regionales potencia nuestra soberanía y nos permite tener una actuación más contundente en los espacios multilaterales y en los foros globales. Desde la pertenencia a los procesos de integración regional se deberá profundizar el desarrollo de las relaciones Sur-Sur y a su vez buscar un equilibrio en la construcción de una política exterior que fomente la consolidación de la integración sin perder de vista la relación con las demás regiones, desarrollando vínculos con los demás países, cultivando el multilateralismo y el respeto al derecho internacional que ha caracterizado el accionar del Uruguay en el mundo.”

Frente Amplio – Programa de Gobierno 2015 – 2020
El gobierno uruguayo ha marcado una posición de malestar hacia el estado de situación del MERCOSUR.

En la primera Cumbre de Presidentes a la que asistió el nuevo equipo conductor de la política exterior uruguaya, realizada en Brasilia en julio de 2015, se llevó el planteo de “sincerar” al MERCOSUR. La idea de sinceramiento refiere al reconocimiento de que el bloque regional no ha alcanzado el desarrollo necesario para potenciar a la economía uruguaya.

Más recientemente, en el marco del Seminario “Reflexiones y Desafíos a 25 años de la firma del Tratado de Asunción”, desde nuestra Cancillería se manifestó que la integración no es un fin en sí mismo sino un instrumento comercial, de acuerdo a una visión comercialista de la política exterior.

La política internacional es un área de política pública que sirve como instrumento para la estrategia de desarrollo país, lo cual abarca la esfera comercial pero también la trasciende.

Como Presidencia Pro-Témpore del bloque, Uruguay ha planteado la necesidad de “flexibilizar” al MERCOSUR, por la vía de habilitar las negociaciones comerciales unilaterales de sus miembros con terceros países. Lo que se flexibiliza en este caso es la forma de “negociación en bloque” y se propone que la misma sea llevada adelante por un negociador, similar a como se da en la Unión Europea.

La presidencia pro témpore del bloque ya no conducirá las negociaciones comerciales.

En el concierto internacional actual, nuestro Canciller ha alertado sobre la pérdida de influencia de la “Marca MERCOSUR”, es decir, la relevancia que puede llegar a tener el MERCOSUR en un mundo organizado a partir de grandes bloques.

El escaso desarrollo de la agenda exterior del MERCOSUR no es una novedad. Hoy, el MERCOSUR no tiene acuerdos comerciales con ninguna potencia relevante en el mundo, y lleva décadas negociando con la Unión Europea, un acuerdo que será difícil de concretar. De todas formas, hoy es el principal proceso de negociación en curso, bajo el objetivo de establecer un Acuerdo Unión Europea – MERCOSUR, algo para lo cual la negociación en bloque es condición necesaria.

Desde el punto de vista comercial, una de las características que vive la región es el escaso nivel de intercambio intrarregional, es decir, lo que comerciamos entre en el contexto sudamericano.

Este indicador es muy bajo en comparación a otros bloques del mundo. La CEPAL ha venido profundizando acerca de este elemento, analizando como ante un contexto internacional que se encuentra fuertemente afectado por la caída de los precios de las materias primas, los países sudamericanos no han encontrado soluciones a nivel regional para enfrentar las turbulencias globales.

Para la región, el 2015 fue el tercer año de caídas consecutivas del valor exportado (“situación que solo tiene precedentes durante la Gran Depresión de los años treinta” anota la CEPAL). Es real que el comercio se ha desacelerado en todo el mundo, pero en el caso de nuestra región, se potencian tres aspectos:
i) bajo dinamismo económico general con la especialización en bienes primarios de la canasta exportadora.
ii) escasa participación en cadenas de valor globales.
iii) cadenas regionales de valor poco desarrolladas y de pocos eslabones

Estas condicionantes están íntimamente ligadas al modelo de desarrollo regional, y no pueden ser modificadas por la acción unilateral de países aislados.

Es necesario partir del hecho incontrastable de que Uruguay no consume todo lo que produce ni produce todo lo que consume.

Si observamos la situación del comercio exterior uruguayo, vemos que salvo China, los principales socios comerciales se encuentran en la región; Brasil, Argentina, Venezuela. El MERCOSUR es el principal destino de los productos industriales y de media y alta tecnología. Y ello es particularmente importante si se considera la mano de obra que emplean estos sectores.

La estrategia uruguaya en los últimos años ha sido la de diversificar los mercados, tratando de colocar la producción nacional en la mayor cantidad de países posible. Esta estrategia de los gobiernos del Frente Amplio ha dado resultados positivos y ello se puede chequear con los datos estadísticos de Uruguay XXI, entre otras fuentes.

Es vital para Uruguay conseguir mercados y cuidar aquellos que son receptores de producción nacional. Nadie niega la necesidad de abrir nuevos mercados. Pero no se pueden plantear a la ligera, sin un estudio minucioso de qué actores serían beneficiados, qué otros actores se verían perjudicados en el marco de las negociaciones, y tener una hoja de ruta clara de qué políticas se realizarán, para paliar los costos. Entre otras cosas, porque nuestros principales compradores también miran los titulares y escuchan lo que dicen nuestros diplomáticos. En un mundo hiper-globalizado, Uruguay no puede plantear solamente una parte del problema -conseguir nuevos mercados- sin abordar seriamente la premisa anterior al comercio, que es la producción: dicho más simple, para conseguir nuevos mercados hay que cambiar nuestra producción.

Para decirlo más claro aún; de nada vale conseguir mercados si por ello se pierden mercados.

Antes de salir a comerciar por el mundo, tenemos que pensar en qué políticas domésticas se generan para ampliar la base de los 5 productos que lideran nuestras exportaciones.

Nadie desconoce que existen elementos de estructura productiva (concentrada en productos primarios o de bajo valor agregado), tamaño del mercado uruguayo (reducido), competitividad (relativamente más caro que otros competidores) que hacen necesaria una permanente atención y análisis del contexto regional y global del comercio.

Sin duda que el Mercosur tiene muchos problemas. Los procesos regionales de integración tienen ventajas y desventajas, así como logros y obstáculos no resueltos. A lo largo de estos 25 años el MERCOSUR ha avanzado en diversas cuestiones pero se mantienen diversos problemas relacionados a la concreción de los objetivos del Tratado de Asunción. Pero para contextualizar los problemas, primero hay que partir del hecho que los países que integran el bloque, han multiplicado por 10 sus intercambios comerciales; es decir, el comercio intrazona en el MERCOSUR aumentó considerablemente desde la creación del bloque.

El comercio al interior del MERCOSUR tiene una fuerte correlación con el ciclo económico: aumenta durante la fase expansiva y se contrae cuando se deteriora la actividad económica.

Por otro lado, en los flujos comerciales intrabloque, las manufacturas tienen una participación muy superior a la de los envíos al resto del mundo. No comerciamos entre nosotros sólo productos primarios como hacemos con los países fuera del bloque.

Como plataforma comercial, el MERCOSUR se ha quedado ahí, lo cual no es poca cosa, pero tampoco es suficiente. El proceso de integración presenta escasos avances en los temas económico productivos, y en general, han prevalecido la unilateralidad en las decisiones o la búsqueda de soluciones bilaterales.

La Propuesta de Flexibilización
No es la primera vez que Uruguay propone la idea de “flexibilizar el MERCOSUR”. En 2006, el presidente Tabaré Vázquez solicitó al entonces presidente Lula da Silva, en ejercicio de la Presidencia ProTémpore, un permiso para negociar unilateralmente acuerdos comerciales con terceros países. Más tarde en 2012, en el marco de la reanudación de las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unión Europea, Uruguay volvió a presentar una propuesta para modificar la norma que habilita a los países del bloque a negociar de forma individual nuevos acuerdos.

Ahora nuestro país presentó a discusión en el MERCOSUR un proyecto de reformular la Resolución 32/00. Esta resolución fija los criterios y condiciones por los cuales los países miembros del MERCOSUR negocian en conjunto los acuerdos de comercio que involucran concesiones arancelarias.

De esa resolución se desprende el objetivo mayor de preservar la Unión Aduanera entre los países del bloque, lo cual demanda una política comercial exterior común.

Esto es coherente con un documento elaborado en 2014 por Carlos Perez del Castillo, (ex Subsecretario de Relaciones Exteriores en el segundo gobierno de Julio María Sanguinetti y actualmente Representante Permanente de Uruguay ante la Unión Europea).

El denominado “Plan A” en el referido documento expresa textualmente “Ajustes a la Decisión 32/00 a fin de permitir negociaciones bilaterales de los pequeños miembros del MERCOSUR con terceros”. En esta misma línea había presentado propuestas el candidato del Partido Nacional, Luis Lacalle Pou: “Trabajaremos para hacer del un bloque abierto al mundo. Para avanzar en esta dirección, asignaremos alta prioridad a las negociaciones entre el y la Unión Europea, y plantearemos la revisión de la Decisión CMC 32/00, que regula las negociaciones comerciales con terceros”.

Esta estrategia de relanzar a Uruguay a negociaciones en solitario a nivel global, van claramente contra la vocación mercosuriana y regionalista expresada en el Programa del FA.

Por otra parte, no existe ninguna evidencia de que la adopción de nuevos compromisos en las materias en que se están demandando en los acuerdos de libre comercio de hoy, sea una necesidad surgida de nuestros propios intereses, o que se trate de estándares y regulaciones que favorezcan nuestro desarrollo. Por el contrario, existen fundados argumentos para sostener que se trata de compromisos que limitarían los márgenes de maniobra para la adopción de políticas públicas, en el corto o largo plazo, que sí pueden ser muy relevantes para obtener un desarrollo más equilibrado, sostenible e incluyente.

Otro titular que ha circulado es el de plantear negociaciones “a dos velocidades”. En este terreno hay que ser cuidadoso; por ejemplo, cuando la Comunidad Andina de Naciones avanzó con una estrategia de este tipo con la Unión Europea, el resultado final fue la fractura del bloque, puesto que por un lado Colombia y Perú avanzaron en concretar el Acuerdo con la Unión Europea, mientras que Bolivia y Ecuador por otro optaron por un camino distinto.

La experiencia de la negociación por separado de Uruguay ya se ha efectivizado, cuando en el año 2004 entró en vigor el Tratado de Libre Comercio con México. En aquel momento era la panacea, a través del mismo Uruguay incrementaría el comercio bilateral en forma exponencial e iría a recibir inversión extranjera directa como nunca antes.

Pero los números hablan solos: México pasó de ocupar el 5o nuestras exportaciones en el 2004 al 8o, lo que representó el 2,6% del total exportado por Uruguay ese año. Si bien el comercio bilateral pasó de los 149 millones de dólares en el 2004 a los 516 millones de dólares en el 2014. Hubo un aumento de los flujos comerciales pero el saldo de la balanza comercial culminó siendo deficitaria para nuestro país.

Asimismo, sirvió en todo caso para mantener nuestro modelo agroexportador primario en contraste con el alto valor tecnológico de las importaciones mexicanas. La panacea de que a través de este TLC se iba a lograr un salto de calidad en las exportaciones no se concretó. Menos aún como factor de atracción de inversiones. En términos generales la reducción y/o eliminación de aranceles no asegura un incremento de las exportaciones y menos aún de diversificación de la matriz exportadora.

Las barreras no arancelarias se convierten también en otro obstáculo que dificulta las colocaciones, y en el caso de México, nunca fue claro la situación generada con las habilitaciones de plantas frigoríficas y la implementación de la cuota de queso.

Otro Acuerdo a tener en cuenta es el ACE 35 que desde el año 1996, regula la relaciones económico – comercial entre el MERCOSUR y Chile. El objetivo del convenio es establecer un espacio económico ampliado, que permita la libre circulación de bienes y servicios en la zona y la creación de un área de libre comercio. Asimismo, contempla un programa de desgravación arancelaria que se ha ido ampliando paulatinamente. En la actualidad, la totalidad de las exportaciones uruguayas, siempre que cumplan con el respectivo régimen de origen, gozan de una preferencia arancelaria del 100% en el mercado chileno.

En este marco las ventas uruguayas con destino a Chile pasaron de 44 millones de dólares en 2001 a 117 millones de dólares en 2015. En tanto las importaciones, en igual periodo, pasaron de 67 millones de dólares a 176 millones de dólares.

Al respecto, el comportamiento de la balanza comercial ha sido relativamente favorable a nuestro país, registrándose saldos negativos tan solo durante los años 2001, 2009, 2013,2014 y 2015.

Chile pasó de ocupar el 11o lugar como socio comercial en el 2002 al lugar 14 en el 2015.

En este marco, los productos exportados a Chile gozan de una baja diversificación. El principal producto de exportación es la carne bovina, siguiéndole en importancia los productos lácteos y el arroz.

Por su parte, las importaciones desde Chile se concentran en preparaciones alimenticias, abonos minerales, tomates preparados o conservados, sal y productos del mar. A esta cifra debemos contextualizarlas considerando también las ventas desde Zona Franca. Las ventas desde Zonas Francas a este país se basan principalmente en la exportación de productos farmacéuticos y concentrados de bebidas. Cabe señalar que, las exportaciones procedentes u originarias de zonas francas uruguayas cuentan con desgravación arancelaria completa en el territorio chileno desde febrero de 2010.

En conclusión
Se ha debatido bastante sobre la conveniencia o no de celebrar acuerdos de libre comercio en forma bilateral y, por lo tanto, sin la posibilidad de hacerlo en bloque. Las opiniones a favor de esta decisión se han fundamentado en la creencia de que el Uruguay podría, rápidamente, lograr un número importante de acuerdos con países desarrollados y emergentes. Pero como ha venido pasando, no se demuestra que tales oportunidades existan, ni tampoco se presentan pruebas de las ventajas y desventajas de estos acuerdos bilaterales, ni se realiza un adecuado análisis de riesgos y consecuencias.

Para tratar de resumir las preocupaciones acerca de flexibilizar las reglas de integración al MERCOSUR, anotamos:

Los países desarrollados siempre tendrán más interés de negociar con los grandes del bloque, que con Uruguay en solitario (salvo que sirvamos de puente a otra estrategia con fines diversos a los comerciales a secas, y en esto hay que abrir los ojos a la estrategia desarrollada por EUA en el lanzamiento de mega acuerdos de libre comercio TISA, TPP, etc.). Es poco probable que nuestro país se encuentre en condiciones de cumplir las normas en los campos de inversiones, propiedad intelectual, compras gubernamentales y cuidado del medioambiente que estos acuerdos exigen.

Sin el paraguas del MERCOSUR, al no considerarse las asimetrías, Uruguay será sometido a un régimen de reciprocidad y no de trato diferenciado. Por otra parte, si nuestros vecinos realizan estos acuerdos bilaterales, y Uruguay no logra hacerlo, nuestro país puede perder mercados ya ganados en la región.

Finalmente, se da de bruces contra la política de integración postulada por el Frente Amplio históricamente (y en el programa vigente). Hay un amplio acuerdo político por detrás de una agenda que incluya dinamizar el MERCOSUR, insistiendo en una agenda positiva para instrumentar una mayor efectividad en los objetivos que se plantean.

La estrategia debería pasar por fortalecer alianzas necesarias para ganar poder de negociación.

No por cortarse solo. Una agenda positiva implicaría no amputar al bloque de algunos de sus principales ejes vertebradores, máxime cuando se pueden realizar acuerdos parciales que no se encasillan en el formato de TLC clásico (como el suscrito con México) abarcando porcentaje no totales de la canasta de bienes.

Solamente la integración regional puede consolidar el espacio para la diversificación industrial y las cadenas de valor en el comercio de bienes. La actual estructura primario exportadora de nuestro comercio de bienes no resuelve los nudos centrales de nuestra estrategia de desarrollo como sociedad, por los condicionamientos antes señalados. Por ende, no deberíamos ingresar en “tuneles de una vía” que reforzarán algunas de esas características a nivel de nuestra estructura productiva.

Por otro lado, no podemos ver al formato TLC como una panacea que soluciona todos los problemas, puesto que de hecho, algunas dificultades se derivan directamente de sus componentes, como la que estamos experimentando con las demandas internacionales en el CIADI (centro de resolución de controversias del Banco Mundial) donde por ejemplo se está decidiendo una de las políticas insignia del primer período de gobierno del Frente Amplio como la relacionada al consumo de tabaco.

Esa agenda proactiva hacia el MERCOSUR podría procurar relanzar el debate sobre política industrial, tratamiento regional de asimetrías, infraestructura, estándares de protección ambiental y laboral en sintonía con lo ya acordado en el marco de la Declaración Socio-Laboral del MERCOSUR”.

i “Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 2015”

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Anexo 1